ADI: combate ao mosquito Aedes aegypti e dispersão por aeronave

O Plenário iniciou julgamento de ação direta de constitucionalidade ajuizada contra o inciso IV do § 3º do art. 1º da Lei 13.301/2016 (1), que dispõe sobre a adoção de medidas de vigilância em saúde quando verificada situação de iminente perigo à saúde pública pela presença do mosquito transmissor do vírus da dengue, do vírus chikungunya e do vírus da zika.

O inciso impugnado prevê a incorporação de mecanismos de controle vetorial por meio da dispersão por aeronaves, mediante a aprovação das autoridades sanitárias e a comprovação científica da eficácia da medida.

A ministra Cármen Lúcia (relatora) julgou procedente o pleito para declarar a inconstitucionalidade do inciso IV do § 3º do art. 1º da Lei 13.301/2016, por afrontar os preceitos constitucionais da saúde e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem assim os princípios da prevenção e da precaução.

Ao tratar do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado [Constituição Federal (CF), art. 225], a relatora apontou que, segundo o inciso V do § 1º, cabe ao poder público controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. Salientou que a defesa do meio ambiente também é princípio da ordem econômica, compatível com a livre iniciativa (CF, art. 170, VI). Ademais, o Supremo Tribunal Federal (STF) acentuou, em diversas ocasiões, que o direito à integridade do meio ambiente constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva.

A ministra esclareceu que o princípio da proteção ao meio ambiente relaciona-se com o direito fundamental à saúde (CF, art. 6º e 196), pois a alteração no equilíbrio do ecossistema e o prejuízo ao desenvolvimento sustentável afetam o ser humano.

Assinalou que, na espécie, a dispersão de produtos químicos por aeronaves para combate ao mosquito transmissor comprovadamente apresenta risco de dano ao meio ambiente e à saúde humana, conforme manifestações técnicas do poder público e de entidades especialistas.

A relatora citou diversos documentos sobre os riscos decorrentes da pulverização aérea. De um lado, o fenômeno da deriva de produtos químicos lançados por aeronaves em ambiente urbanos é a principal causa de contaminação do meio ambiente e de intoxicação de populações. Do outro, o mosquito Aedes aegypti é um vetor de hábitos domiciliares, local da maior parte de seus criadouros. Em uma nota informativa, há notícia da existência de severas restrições à pulverização aérea pela Comunidade Europeia, principalmente em proximidades de áreas residenciais. Nela, relata-se caso de surto de dengue na Jamaica, quando se constatou a baixa eficácia do método. Além disso, indica que o Malathion, inseticida utilizado no Brasil, é considerado provável carcinógeno em humanos. Em outro estudo, esclarece-se que este é o único inseticida disponível para o controle de mosquitos vetores adultos, visto que todas as populações estão resistentes aos demais, e que a dispersão aérea não foi incluída nas abordagens selecionadas por especialistas em reunião internacional.

A ministra Cármen Lúcia registrou que a referida lei é fruto da conversão da Medida Provisória (MP) 712/2016, editada para o combate emergencial às doenças transmitidas pelo Aedes aegypti. Todas as providências que o Poder Executivo entendeu necessárias em face da situação foram previstas naquela norma. O inciso impugnado foi incluído no processo de conversão em lei e objeto de diversas recomendações de veto.

Avaliou configurar quadro de insegurança jurídica e potencial risco de dano ao meio ambiente e à saúde humana. Por certo, não cabe ao STF a escolha da política pública mais apropriada ao enfrentamento das doenças causadas pelos vírus.

Os princípios da prevenção e da precaução impõem cautela e prudência para e antes da edição de leis. Os estudos e o aprofundamento das pesquisas sobre a eficácia científica da medida devem preceder o ato normativo. Incabível cogitar-se da previsão legal, que o método de dispersão por aeronaves será submetido a testes de comprovação científica e à autorização por autoridades sanitárias.

No ponto, reiterou o Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, aprovada em 1992, que estabeleceu a necessidade de ampla observância do princípio da precaução de modo a proteger o meio ambiente. No Princípio, estipulou-se que, quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental. Fica demonstrada a intenção de privilegiar atos de antecipação de riscos de danos em vez de atos de reparação, porquanto, em se tratando de meio ambiente, nem sempre a reparação é possível ou viável. O mesmo poderia ser dito em relação à saúde.

Deve-se agir prevenindo o dano ambiental na hipótese de sua certeza, como preconiza o princípio da prevenção, e também na hipótese de sua dúvida ou incerteza, inovação do princípio da precaução. Esse princípio vincula-se diretamente aos conceitos de necessidade de afastamento de perigo e adoção de segurança dos procedimentos para a garantia das gerações futuras, tornando-se efetiva a sustentabilidade ambiental das ações humanas.

Na nova ordem mundial, deve-se adotar, como política pública, o que for preciso para antecipar-se aos danos que se possa causar ao meio ambiente. Não se resolve crise na saúde pública com a criação de outra igualmente danosa à saúde das pessoas e ao meio ambiente.

Ao acompanhar a relatora, em menor extensão, o ministro Ricardo Lewandowski reputou ser procedente em parte a pretensão, com o intuito de expungir a expressão “por meio de dispersão por aeronaves” do teor do inciso IV do § 3º do art. 1º da Lei 13.301/2016. Esclareceu que, com a exclusão, o texto continuaria a autorizar a incorporação de mecanismos de controle vetorial mediante a aprovação das autoridades sanitárias e a comprovação científica da eficácia da medida.

Sublinhou que a previsão legal de dispersão por aeronaves constitui evidente violação ao dever da União de manutenção do equilíbrio ambiental e ao princípio da vedação de retrocesso socioambiental, preceito constitucional implícito que veda alterações legislativas e administrativas voltadas a flexibilizar situações consolidadas de proteção ambiental que impliquem involução de conquistas nesse campo.

Em divergência, o ministro Alexandre de Moraes julgou improcedente o pleito. Segundo o ministro, na ação, confundiu-se o instrumento, método de combate, com sua eventual utilização de modo abusivo ou errôneo.

A seu ver, a lei estabelece a possibilidade de incorporação de mecanismos de controle vetorial por meio de dispersão por aeronaves. Isso é muito mais amplo que somente a dispersão de inseticidas. Recentemente, a Agência Internacional de Energia Atômica, junto com a Organização das Nações Unidas (ONU), vem usando drones no Brasil para o combate ao Aedes aegypti. O método é o mesmo, porém com a dispersão de grande quantidade de insetos estéreis para conter a proliferação dos demais.

Não realiza a defesa do princípio da precaução vedar, de forma absoluta, o mecanismo, que está sendo desenvolvido em vários países mediante critérios específicos que garantem totalmente o meio ambiente e a saúde pública. Não se trata de norma apta a vulnerar a saúde humana ou o meio ambiente, pois sua eficácia, conforme o próprio texto da lei, é condicionada a dois requisitos, exatamente para o cumprimento do art. 225, § 1º, V, da CF.

Ao estipular ampla proteção ao meio ambiente, a Constituição não proíbe, de forma absoluta, qualquer produto, qualquer comercialização, qualquer emprego de técnicas, métodos e substâncias que, eventualmente, comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. Determina expressamente que o poder público deve controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem o risco. Nesse controle, legislativo ou administrativo, os requisitos devem complementar e satisfazer o princípio da precaução. 

A parte final do inciso IV do § 3º do art. 1º da Lei 13.301/2016 permite a incorporação de mecanismos de controle vetorial por meio de dispersão por aeronaves sem dizer quais são. Entretanto, isso somente será possível se esses mecanismos forem aprovados, em cada caso, pelas autoridades sanitárias e se comprovada a eficácia da medida cientificamente. Não será realizada a dispersão do fumacê por aeronaves se não for aprovada e comprovada sua eficácia. A lei não determina a realização imediata do método, apenas o prevê. Se de plano não houver comprovação científica, não há autorização para o uso de determinado inseticida nem será realizado. Contudo, isso não leva o método à inconstitucionalidade.

O ministro ponderou não estar em consonância com a própria proteção constitucional o afastamento absoluto de um instrumento importante de combate à proliferação de inúmeras doenças. O poder público, pelo texto legal, gozará de ampla margem de conformação para regulamentar o preceito discutido, em pleno atendimento aos imperativos de proteção à saúde humana e ao meio ambiente e de eficácia na política pública de combate ao mosquito. Há grupo de trabalho criado no Poder Executivo, com a participação de diversas entidades, exatamente para analisar quando é eficaz, quando pode ser utilizado ou não, ou seja, para usar o mecanismo de maneira consentânea com o que exige a Constituição. Deve haver controle rigoroso, políticas públicas rigorosas, e não extirpar técnicas e métodos mais modernos.

Ademais, não há comprovação científica de que toda e qualquer dispersão gere risco. O método apenas será utilizado se aprovado pelas autoridades sanitárias, que controlam não só a questão de saúde pública, como a do meio ambiente.

Os ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes e Luiz Fux acompanharam o dissenso. O ministro Marco Aurélio enfatizou que não se está a julgar ação popular ou de improbidade. Por sua vez, o ministro Gilmar Mendes assinalou que a matéria está bem regulada e é indiferente o fato de que não estava disposta na medida provisória. O ministro Luiz Fux frisou que a ausência de expertise impõe deferência ao legislador, que, certamente, fez as análises próprias sobre o assunto.

Em sentido diverso, os ministros Edson Fachin, Roberto Barroso e Rosa Weber julgaram parcialmente procedente o pedido. Deram interpretação conforme à Constituição ao inciso adversado para acrescentar a exigência de pronunciamento da autoridade ambiental, com o objetivo de fazer a análise adequada do impacto que a providência produzirá no meio ambiente. Além disso, conferiram a exegese para fixar que a aprovação das autoridades competentes e a comprovação científica da eficácia da medida são condições prévias e inafastáveis à incorporação de mecanismos de controle vetorial por meio de dispersão por aeronaves, em atendimento aos arts. 225, § 1º, IV (2), V e VII (3); 6º e 196 da CF.

O ministro Edson Fachin, ao verificar o conjunto de premissas trazidas acerca da incidência do princípio da precaução e do alcance do art. 225, firmou que a noção de risco ao meio ambiente e de risco à saúde, derivado de dúvida fundada, deve ser examinada e valorada à luz do princípio da precaução. Nada obstante, ponderou que o dever de evitar riscos está embutido no princípio da proteção insuficiente e, portanto, projeta-se para a compreensão que se tem do papel do Poder Judiciário.

A seu ver, retirar por completo o preceito combatido geraria juízo científico de certeza sobre a ineficácia. Mantê-lo como está significaria apenas aprovação da autoridade sanitária, que não é suficiente. É preciso que se sane a dúvida a respeito da eficácia científica, não levada a efeito, uma vez que o mecanismo não estava no texto originário da medida provisória. Após reportar-se ao exame da ADI 4.874, concluiu ser possível iluminar o alcance do comando normativo para delimitar as condições nele existentes como prévias e inafastáveis à utilização do método, em atendimento aos arts. 225, § 1º, V e VII (2); 6º e 196 da CF.

Por seu turno, o ministro Roberto Barroso, ao refletir sobre o tema, anotou ter dúvida se o STF tem capacidade institucional para aferir se está correta a proposição de que a pulverização aérea de produtos químicos, além de não contribuir de maneira eficaz, provoca importantes malefícios à saúde humana. Compreendeu ser preciso o exercício da autocontenção para deferir o juízo à autoridade competente. Agregou a necessidade de manifestação da autoridade competente em matéria relativa ao meio ambiente. Arrematou que o dispositivo, por si só, não implica inconstitucionalidade, mas deve ser lido com a complementação constitucional de se exigir o pronunciamento da autoridade ambiental, à luz do art. 225, § 1º, IV (3) e V, da CF.

A ministra Rosa Weber explicitou conferir a interpretação, haja vista as condicionantes determinantes prescritas no ato normativo, a ausência de conhecimento científico acumulado sobre a extensão dos efeitos nocivos da pulverização aérea para a saúde e o meio ambiente e a falta de evidência da ineficácia da medida. A efetividade da regra e sua conformidade constitucional depende das autoridades administrativas e sanitárias no exercício de suas atividades de controle. Competirá aos setores responsáveis a comprovação da ineficácia do controle e da insegurança do ponto de vista da saúde humana e do meio ambiente. Comprovado o consenso técnico médio, a norma não incidirá.

Em seguida, o julgamento foi suspenso para colher, em assentada posterior, os votos dos ministros Celso de Mello e Dias Toffoli (presidente).

A Primeira Turma, por maioria e com base em voto médio, deu provimento ao agravo interno para determinar que o recurso extraordinário seja julgado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF).

Na origem, foi proposta ação direta de inconstitucionalidade em tribunal de justiça estadual para questionar dispositivos de lei orgânica municipal que atribuem à câmara municipal, com a sanção do prefeito, a competência para legislar sobre denominação de próprios, vias e logradouros públicos e suas alterações. A ação foi julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da legislação, com efeitos ex tunc, por violação ao princípio da separação dos poderes.

Monocraticamente, o ministro Alexandre de Moraes (relator) deu provimento ao recurso para declarar a constitucionalidade da legislação, concedendo-lhe interpretação conforme à Constituição Federal para reconhecer a coabitação normativa entre o Poder Executivo (decreto) e o Legislativo (lei formal) no exercício dessa competência.

No julgamento colegiado, prevaleceu o voto médio do ministro Marco Aurélio, no sentido de deslocar a apreciação do recurso extraordinário para o Plenário, a quem compete o julgamento da demanda, por se tratar de um processo objetivo, que exige a realização de controle concentrado de constitucionalidade de ato normativo.

Com relação ao mérito, duas correntes foram formadas. O ministro relator votou para manter hígida a decisão monocrática que deu provimento ao recurso extraordinário, no que foi acompanhado pelo ministro Luiz Fux. Para eles, a competência para a denominação de vias e logradouros públicos é concorrente. De um lado, representa atos de gestão do Poder Executivo, por meio de decreto, para a organização administrativa e dos logradouros públicos. De outro, confere ao Poder Legislativo a faculdade de editar leis tanto para conceder homenagens quanto para valorizar o patrimônio histórico-cultural do município.

Por sua vez, os ministros Roberto Barroso e Rosa Weber negaram provimento ao recurso extraordinário. Consideraram que essa atribuição é matéria de reserva administrativa, de competência exclusiva do Poder Executivo. Sustentaram ser vedado ao Poder Legislativo subtrair do Executivo essa competência, para definir, por meio de lei, nome de logradouros púbicos, já que isso faz parte do núcleo essencial das competências administrativas do Executivo.

fixou a competência de tribunal do júri estadual para julgar ação penal movida contra brasileiro nato, denunciado pela prática de homicídio de cidadão paraguaio, ocorrido no Paraguai. O pedido de extradição do brasileiro foi indeferido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em razão de sua condição de nacional [Constituição Federal de 1988 (CF/1988), art. 5, LI] (1).

O colegiado entendeu que a prática do crime de homicídio por brasileiro nato no exterior não ofende bens, serviços ou interesses da União, sendo da Justiça estadual a competência para processar e julgar a respectiva ação penal.

Asseverou, também, que o Decreto 4.975/2004 (2), que promulgou o Acordo de Extradição entre os Estados-Partes do Mercosul, por si só não atrai a competência da Justiça Federal (CF/1988, art. 109, III, IV, e X)] (3). Isso porque a persecução penal não é fundada no acordo de extradição, mas no Código Penal brasileiro.